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共享还是共摊 理性还是任性——再看“专车”属性

 来源:延吉市运输管理所 时间:2015-10-21 点击:358

不可否认,由互联网发起的“专车”有创新意义、实践意义。但是,要认清“专车”的本质应该透过迷雾,全面审视其貌似凌乱实际上目标明确的行为逻辑。今日,本版就社会热议的“专车”服务及车辆的定性问题、“专车”能不能代表“共享经济”、政府该不该对“专车”进行监管等几个问题进一步展开讨论。

  1 “专车”服务是不是营运行为,“专车”是不是营运车辆?

  交通运输部发布的《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(简称《指导意见》),明确将网约车纳入出租汽车管理范畴;《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(简称《管理办法》),对其相关营运服务行为作出规定。

  对此,有观点认为,“专车”服务有别于传统出租汽车服务,不是营运行为,不应该将其车辆纳入营运车辆范畴进行监管。

  对此,交通运输部科学研究院交通发展研究中心政策法规部副主任李燕霞从制度、“专车”服务以及其车辆属性等方面进行了详细分析。

  我国《营运车辆综合性能要求和检验方法》规定,营运车辆是指从事道路客货运输的经营性车辆。何谓经营性?2000年,原交通部在《关于对营业性和非营业性运输划分问题的复函》中明确指出,以有否取酬来划分营业性和非营业性运输更加科学、合适。所以,凡参加营业性道路运输的经营业户都应持有交通运输主管部门颁发的道路运输经营许可证,营运车辆持有道路运输证。

  相应地,2004年《中华人民共和国道路运输条例》规定,从事客运经营的,应当向道路运输管理机构提出申请并取得相应许可。道路运输管理机构予以许可的,向申请人颁发道路运输经营许可证,并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证。

  公安部2008年发布的《中华人民共和国公共安全行业标准:机动车类型术语和定义》中将机动车按照使用性质分为营运和非营运两大类,其中明确,营运机动车是指个人或者单位以获取利润为目的而使用的机动车。

  2004年《中华人民共和国道路运输条例》虽然并未将出租汽车纳入调整范围,但大部制改革以后,出租汽车的管理已经划归交通运输部。为了更好履行出租汽车管理职能,交通运输部先后出台了《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》、《出租汽车经营服务管理规定》等一系列规章和规范性文件,为出租汽车管理提供了法律依据,全国各地也以地方性法规的形式将出租汽车纳入道路运输管理范畴。

  目前,市场上出现的“专车”服务是以互联网为技术手段,通过构建互联网平台作为服务载体,整合信息,组织从业人员提供有偿客运服务,以服务酬劳作为主要收入来源并以营利为目的的运输服务活动,从其本质上讲属于出租汽车经营服务中预约出租汽车的范畴。《出租汽车经营服务管理规定》中明确规定,预约出租汽车经营服务是指以七座及以下乘用车通过预约方式承揽乘客,并按照乘客意愿行驶、提供驾驶服务,根据行驶里程、时间或者约定计费的经营活动。

  从服务的特征上看,“专车”完全符合出租汽车经营服务的要求。具体流程包括:“专车”服务是取酬服务,“专车”服务企业以营利为目的,尽管营利模式并不十分清晰,但企业估值充分体现了平台企业的营利需求和目的;这种取酬服务有一定的计费标准;驾驶员以平台运营商(平台企业)所支付的酬劳作为部分或者全部收入的来源;运营商通过网络运营平台承接业务、分配指定具体承运人(驾驶员)和车辆,并收取服务酬劳;乘客通过下载打车APP提前预约车辆;运输费用由平台运营商按照行驶里程、时间制定并和乘客提前约定;按照乘客事先要求的目的地将乘客送达,服务完成。

  李燕霞表示,“专车”业务由平台企业招揽,价格由平台企业规定,运营由平台企业组织,营收由平台企业掌控,驾驶员和乘客的评价由平台企业收集,客户资源由平台企业支配,属于典型的营运行为,用于“专车”服务的车辆当然也属于营运车辆,也应该取得道路运输证,并纳入营运车辆的管理范畴。

  2 “专车”能不能代表“共享经济”,政府鼓励怎样的“共享经济”?

  有观点认为,“专车”的兴起,体现了“共享经济”原则,政府对其进行监管,是在扼杀刚刚萌芽的“共享经济”。

  什么是“共享经济”?实际上,学术界有各种观点,至今没有定论。

  一种较为普遍的观点认为,目前正在世界范围内兴起的“共享经济”,是互联网技术加生态文明催化下的新经济业态,是利用互联网技术,将闲置的资产物品、多余的时间、拥有的技能和知识等资源分享给他人,实现资源利用最大化。

  但不论是哪种形式的“共享经济”,有一点是肯定的,即“共享经济”本身并不是完美的,同样会带来各种各样的问题。

  美国《华盛顿邮报》曾刊文指出,“共享经济”的一大特点是,把个人变成了公司,全职工作将变得越来越少见。而这使得如何保护劳动者权益成为急需解决的难题。目前,共享型经济企业中的从业人员绝大多数是兼职人员,他们无法像全职人员那样享受到诸多劳动者权利。

  据《中国日报》报道,9月1日,美国加利福尼亚州旧金山地区法院裁定,3名Uber车主获准以集体诉讼形式起诉Uber,以确定他们究竟是Uber的雇员还是独立承包商。而车主方一旦胜诉,将确认其与Uber为雇佣关系,Uber将必须为车主缴纳社会保险、工伤保险以及失业保险等。

  香港大学地理系副教授、香港运输研究学会常务理事、中国城市交通规划与研究学会特邀委员王缉宪日前在新浪微博发文表示,政府必须站在城市交通运输系统的角度,为全体城市居民的总体利益考虑,负责逐步形成对整个城市提供更好服务的运输系统。

  “全世界大部分城市政府都对网约车进行管制,是因为路面供给不足(低居住密度的小城市不存在这个问题,不需要管制),路面供给不足而需求密度高的城市,必然出现堵车和由此带来的所有负面外部性。”他说。

  即便按照互联网形态下的“共享经济”模式来理解,也是将“闲置”的资源拿出来共享。目前市场上的“专车”中,不少并非闲置车辆,甚至有人专门购买新车从事“专车”营运。

  国务院发展研究中心产业经济研究部第一研究室主任王晓明认为,“共享经济”这个概念本身有理想化的成分,可以视为一个远期的目标,具体的模式路径仍处在发展孕育过程中。“专车”这种创新方式值得肯定,但不能用这个模糊的概念为它定性,更不能将其神圣化。

  他表示,现阶段网约车平台是商业化的组织方式,将“专车”、“快车”、“拼车”等各种创新形式集中到一起,虽然有利于解决信息不对称导致的出行效率问题,但是其背后的支撑资本是以营利为目的的。而“共享经济”作为理想化模式,应该是去中心、分散化、自组织的自下而上的形式,有一定公益成分在其中。起码目前看,“专车”运营模式不能算是“共享经济”,至于未来哪种模式应该占主导地位,仍需进一步研究才可能达成共识。

  王缉宪称,网约车不实行任何管制(比如准入数量)就进入市场后,如果提供比以前巡游出租汽车更好的服务,而且路面情况没有恶化,那么它对现有巡游出租汽车经营者以外的所有城市交通系统的消费者的意义就是正面的。而如果网约车加入后,进一步加剧了道路拥堵,就要计算它导致的拥堵和环境恶化的成本。一旦外部成本高于引入效益,就要管制。即使该成本与其改善打车消费者的收益打平手,也还要从管制上解决它转移收益或者转嫁负效益带来的问题。

  一些人有两个误区:一是把打车这件事从城市交通市场中分割出去独立讨论;二是不明白城市交通不是一个可以放任的市场,而是一个必须规制的市场,因为免费的公共道路是必须的,但又不可以无限供给。

  王缉宪认为,网约车不是“拼车”,因此不是什么“共享经济”。之所以说“拼车”符合“共享经济”原则,是因为开车者与乘客一起合用一辆车从相同的地区出发到达同一个终点地区,这样分享了同一个交通工具,并少用了另一部车。而当前的网约车并非如此。

  他进一步指出,当前关于网约车新规的争论,并不事关“共享经济”,而是关乎在引入一种有吸引力的新型租车模式时,到底对整个城市交通系统带来什么后果的问题。所以,它是一个涉及全体使用各种交通运输方式的人的效率与公平的事情。这才是政府必须制定适当管制措施的依据与基本出发点。

  “因为在城市交通这件事上,任何导致城市道路被低效使用者不付出足够成本的挤占,都是对其他所有出行者利益的侵犯。”王缉宪说。

  王晓明认为,出行模式的创新是解决城市交通问题的办法,但并非解决出行问题的唯一途径,未来还应分阶段和步骤将智能出行和现有的交通体系进行有效融合。汽车应该提供的是服务而不是产品,目的是要解决出行需求问题。因此,可以通过社会化或者网络化的方式进行互助,比如“拼车”、定制、租赁等方式。但是,将各种私家车、“黑车”都加入进来的“专车”运营模式,不能成为合理选择。

  他分析指出,对于“拼车”、“顺风车”这种有利于节约社会资源的方式,政府是提倡的。《管理办法》强调,“私人小客车合乘,也称为拼车、顺风车,是不以营利为目的,在通勤或节假日出行时,由合乘服务提供者事先发布出行计划,出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车,不适用本办法。”就是说,不以营利为目的的“顺风车”和“拼车”,并不在《管理办法》要求范围内。

  3 “专车”该不该纳入政府监管?

  有观点认为,《指导意见》和《管理办法》将网约车纳入出租汽车监管范围,是在打造“升级版的出租汽车”,甚至是在变相保护行业利益。

  网约车的产生,给大家带来了惊喜——公众有了更多出行选择;传统出租汽车行业被激发出改革动力;创新、融合、共享,一种甚至是多种全新组合的运输形态,使得进一步提升城市运行效率成为可能。

  然而,由其所衍生的一系列问题,却不能熟视无睹。在北京,记者调查发现,原来经常在地铁站口“趴活儿”的不少“黑车”,在个别网约车平台上只进行了网上注册,没有经过面试和培训,便开始从事“专车”营运。当然,对于这些车辆的驾驶员在注册时所用的个人信息是否真实,我们更是无从知晓。

  不加以甄选,将大量私家车甚至是“黑车”接入网约车平台从事客运服务,带来的安全隐患显而易见。北京市朝阳区日前审理的一起“专车”纠纷案即为明证。

  此外,有调查已经证明,这类车辆的加入,加剧了交通拥堵。人们在享受叫车便利的同时,是不是真正享受到了出行便捷?大量客户信息被网约车平台掌握,相应的信息安全是不是能够得到有效保障?

  “专车”是新兴事物,原有的法规制度和监管体系难以对其发挥有效监督和制约作用。起初,这并不显得十分重要,因为大部分网约车企业都对接入自己平台的人员、车辆等制定了标准并能贯彻实施。比如,对车辆使用年限、实际状况进行严格审核,对相关司机进行集中培训考核。

  然而,半年多过后,情况发生了变化。默许大量私家车、“黑车”随意接入平台;不向国家纳税,却向接入的车辆变相收取“份子钱”。究竟有多少车辆加入到了营运中,政府无法掌握数量。当然,也无从判断这些车辆在多大程度上加剧了城市的交通拥堵。自我标榜的“共享经济”变成了“分摊经济”,即更广大的公众要为少数享受“专车”或“快车”服务的人分担由此带来的拥堵成本、环境污染成本,甚至参与其中的驾驶员的收入也被稀释降低。

  市场经济要遵守契约精神,即经营者必须遵守由全体公众认可的规则、法律等。不守底线的发展,不仅令参与其中的企业深陷无序竞争的泥淖而无法自拔,也会令公共利益受损。

  王晓明表示,政府本身有其职责和定位,鼓励创新是其职能之一,但不是最重要的职能。政府既代表市场里的行为主体,也代表大多数出行服务的需求者,需要综合考虑相关管理办法的制定。要维护市场经济秩序,就不能让“专车”平台既当裁判员又当运动员,需要有规范化的监督和管理。

  现在市场处在形势快速变化阶段,各种创新模式蓬勃发展,政府基于维护市场公平竞争、秩序理性运转的原则,采取对这些模式分类处理的方法,保证相关利益方合法利益最大化,看清楚一种模式就纳入到规范化管理秩序之中,没有看清楚的并不急于否定,而是持开放、观望的态度,从这点上来看是一种进步。

  王晓明认为,对于“专车”这种形式,出台新政不是否定“共享经济”,而是把应该纳入到政府规范化管理的部分纳入进来。既然网约车平台提供的不止是信息交换的空间,兼具有服务提供商的属性,同时收取司机佣金和服务费,还给予补贴鼓励,这种形式就类似于出租汽车公司的形态,出现纠纷和安全等问题,平台就应当承担责任,所以理应对其进行监管。这次交通运输部发布的《管理办法》对“专车”进行规范,进一步给予了其合法身份,应该得到肯定。总体而言,《管理办法》是平衡各方面因素后作出的合理方案。

  同济大学教授陈小鸿表示,“有效的质量和安全监管”是交通运输服务的根本。《指导意见》和《管理办法》并非完美无缺,但对象、原则、底线明确。网约车由于服务模式的某些特点,需要在出租汽车管理的大框架之下适当调整管理规则,谈不上是新的行政许可或部门规章。《指导意见》与《管理办法》的联合推出,既是为了推动传统出租汽车行业改革陋习、提升服务,更是顺应、支持互联网等新技术发展,对于传统运输服务的创新。在基本共识之下,鼓励地方根据城市特征探索并建立适合的办法,才能使得管理更具实效。应该说,出租汽车改革的两份征求意见稿为城市如何在新环境下管理好出租汽车及“类出租汽车”服务、逐步解决出租汽车行业长期遗留的问题,明确了基本方向和原则。

 

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